关于社区居家养老服务现状调研

近日国家卫健委在新闻发布会上谈到：全国现在60岁以上的老年人大约为2.4亿人，65岁以上老年人约1.6亿，其中还有部分是失能和半失能老人。面对日益庞大的老年人群体，传统的养老方式已经不适应现代老年人对养老服务的需求，他们需要政府和社会提供更多的养老服务。以社区为依托，给予居于家中的老年人群生活照顾、家政服务、康复护理、精神慰藉等各方面服务于一体的居家和社区养老服务越来越受到老年人的欢迎。为掌握我市社区居家养老情况及老年群体的养老需求，助推我市社区居家养老服务更好更快发展，市政协、市民政局、市妇联、市政协妇联界别成立了调研小组，通过发放调查问卷、走访养老机构、与老人座谈等方式，对我市社区居家养老服务发展的现状、存在的主要问题及原因进行了专题调研，并赴湘潭调研学习居家和社区养老服务先进经验。现将有关情况综合如下：

一、我市老年群体及社区居家养老服务的基本情况

（一）我市养老的现状

市统计局数据显示：2016年末，我市60岁以上老年人已达124.35万人，占全市总人口的17.07%，65岁以上人口78.88万人，占全市总人口的10.83%，衡阳市已经进入老龄化社会。从市民政局获得的数据得知：我市已建各类养老服务设施1199个，床位25135张，全市目前每千名老人拥有床位数仅20张，且只能保障基本养老服务需求，无法满足生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、应急救助、法律援助等多方位的需求。而根据调研组收集的有效调查问卷显示，在“最喜欢的养老方式”这一选项中，80%的调查对象选择家庭养老，选机构养老的占5%，社区养老的占15% 。由此可见，居家养老是老年人最喜欢的养老方式。

（二）我市社区居家养老服务的现状

2016年，我市出台了一系列政策文件，助推养老服务业发展。如《衡阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（衡政发【2016】2号）中提出，“大力开展社区居家养老服务，为老年人提供方便快捷的生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、应急救助、法律援助等服务，改善居家养老环境和条件”；《衡阳市社区养老服务建设工作实施方案》（衡民发【2016】43号）要求，市中心城区每个街道确定1个以上的社区启动社区老年人服务中心试点建设，通过样板带动逐步铺开，到2020年，实现所有社区居家养老服务全覆盖，确保每个街道要建成1所含养老服务在内的综合性(居家)便民服务中心，建立并运行市、区、街道(乡镇)、社区四级居家养老服务信息管理系统和服务网络平台，加强互联网+养老服务建设。同时，《衡阳市城区养老服务财政补助实施办法》（衡民联【2016】5号）和《衡阳市政府购买养老服务实施方案（试行）》（衡民联【2017】4号）明确了相应的操作办法。目前，通过争取上级支持、本级配套投入、社会资本参与等方式，我市城镇共建有110个社区日间照料中心、16个小型养老机构、38个老年活动中心（协会）、29家民办养老机构。总的来看，我市社区居家养老服务发展态势良好，取得了阶段性成效。

二、我市社区居家养老服务存在的主要问题

由于我市社区居家养老服务发展才刚起步，主要是依托政府推动，由各级各部门抓好落实，但个别地方在宣传发动以及人员、经费保障等方面不到位，以及居家养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，尚未形成合力，导致统筹建设、服务拓展、运营管理等方面还存在诸多不足。

（一）社区居家养老知晓率、覆盖率偏低

调研中我们发现，老人对社区居家养老的知晓度偏低，很多人没有听说过“社区居家养老”，也不知道社区居家养老和家庭养老、机构养老的区别，大部分人都停留在家政、小时工、管道疏通等个别服务的认知上。我市的养老服务业的现状与《衡阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中提出的目标相比也还有一定差距，目前，我市中心城区现有24个街道,144个社区，已建成69个社区养老服务平台、11个民办老年养护中心，现有社区养老服务设施覆盖率仅为48%，上级要求的2018年覆盖率指标数为80%。同时，调研中我们还发现，社区居家养老的覆盖还存在明显的地域区别，城区的社区居家养老覆盖率高于县市，经济发展水平在一定程度上影响了社区居家养老服务的覆盖情况。

（二）社区居家养老服务设施短缺、服务单一

我市社区居家养老服务设施短缺主要表现在适用性差和设备不完善两方面，社区养老基础设施建设场地小，档次低、硬件设施不全、医疗服务水平低。我市的社区居家养老服务主要有社区自主经营和公建民营两种模式：一是现已建成的社区自主经营的居家养老服务中心基本上是“摆几张床、放几张桌子”，实质就是以棋牌室、阅览室和午间休息室为内容的老年活动中心，功能作用发挥十分有限，且能够经常性开展活动的不到1/3，在设施配置、功能布局、机构设立，特别是服务覆盖率、服务有效组织与上门服务的开展等方面存在诸多不足。二是现已建成的公建民营的居家养老服务中心只有3家，服务对象也非常有限，只注重夜托老人的服务管理，忽视了辖区内居家老人的日间照料、文化娱乐、精神慰藉等上门服务需求。我市属医养融合型的养老机构，目前还只有蒸湘区新阳社区老年人服务中心、珠晖区冶金养老康复中心、珠晖区向荣里社区康复养老中心、祁东县怡康老年公寓等4家小型机构，在服务内容方面也存在对高龄老人、病患老人开展养老护理服务项目较少等问题。

（三）社区居家养老服务网络、队伍不健全

我市中心城区的部分社区虽建设了养老信息平台，但未设立老年人服务专用热线，老人的家里也没有安装呼叫服务系统，社区居家养老服务无法实现线上线下良好互动。同时，社区养老服务对专业知识和专业技能要求较高，而我市现有的社区居家养老服务提供者主要分为两类：社区工作人员和专业机构的专职服务人员，社区工作人员因工作繁杂，无法对居家养老服务投入充足的时间和精力，因此，对社区居家养老服务项目的扩展和服务质量的提高，造成了非常不利的影响；专业机构的服务人员普遍存在年龄偏大、文化程度低、专业技能不强的问题，且服务内容局限于生活照料和一般的家政服务。作为养老服务重要力量的志愿者服务队伍又普遍不足，甚至绝大多数社区没有养老服务志愿者队伍，加之志愿者受自身流动性和工作时间的限制，志愿服务行为也只能呈现偶发性，难以成为一种持续性行为。我市社区居家养老服务队伍力量的不足、不强，在很大程度上影响了社区居家养老服务工作的有效开展。

（四）社区居家养老服务运转资金匮乏

据了解，我市很多居家养老服务项目因为后续运营资金问题很难持续运营下去。按照《衡阳市城区养老服务财政补助实施办法》（衡民联【2016】5号）规定，对社区老年人服务中心应按5万元/个一次性奖励，对街道（乡镇）综合性居家养老服务中心要按20万元/个一次性奖励，同时给予每年3万元/个的运行补贴。但在实际操作中，社区居家养老服务的奖励资金目前主要来自民政部门福利彩票公益金，而财政预算资金因审核、拨付程序较为复杂，一直不能如期到位。加之，一些老年人对居家养老模式缺乏足够的了解，对提供的社区养老服务愿意主动出资消费的相对较少，导致老年人参与的程度不高。因此，服务成本较高、没有一定的利润空间，使得想进入养老服务行业的企业也望而却步。 

三、关于解决我市社区居家养老主要问题的建议

老年人随着年龄的增加、生理机能的衰退及晚年的孤独感已严重影响他们的生活，尤其是失能、半失能老人不得不依靠他人的帮助才能正常生活。让每个老年人有尊严、体面、快乐地老去，是每个家庭和社会的职责。为此，我们建议：  

（一）构建高效运作的社区居家养老服务体系

一是完善社区居家养老服务内容。从老年人的实际需求出发，灵活设置服务项目和工作时间，做到不同对象、不同需求的老人区别对待，并建档立案。主要提供社区紧急救助服务、生活照料服务、医疗保健服务和精神慰藉服务，通过无偿、低偿和有偿相结合的服务形式满足不同层次老年人的居家养老需求，确保老人在社区中享受到优质、高效的服务。

二是实现社区居家养老服务的线上线下互动。从老年人实际需求出发，充分利用已成熟的互联网、物联网等技术，尽快建立统一的涵盖市、区、街道（乡镇）、社区四级居家养老服务信息管理系统和服务网络，打造互联网+社区居家养老服务信息化平台，构筑老年人与服务组织（平台、商家）之间的供需对接机制，实现对居家老人（特别是失能失智老人）生活照料、康复护理、健康管理、陪同就医等全方位、现代化、数字化“管家式”养老服务。

三是健全居家养老服务的评估监督机制。完善社区居家养老服务的供给评价体制，强化对养老服务机构及从业人员的监督，明确社区居家养老机构运行相关各方的职责要求，尤其是对政府部门、社区机构、老人家庭和社会组织按统一明确的标准实行规范化、制度化、具体化的管理。同时鼓励社会力量介入养老服务评估，实现社区养老服务工作的管理与监督的双重职能分离。通过向服务员发放服务评价手册、设立服务监督员走访服务对象等方法，更好地了解老年人的养老需求，合理配置资源，真实地评价居家养老服务的效果、效率，促进社区居家养老服务向规范化、制度化和健康有序的方向发展。

（二）整合社会养老服务资源，提供全方位的居家养老服务

一是各部门联动落实政府购买养老服务。在强化部门的协调和落实配套措施上下功夫，打造最强执行力，按照《衡阳市政府购买养老服务实施方案》要求，以政府购买服务的形式助推社区居家养老服务发展，建立社区养老服务的示范引领项目。如湘潭市卫计、民政、老龄、财政、残联、商务等部门和单位优化整合社会养老服务资源，对失独老人、失能半失能低收入老人、残疾人、军休老干部、离退休老干部等五大类人群实施政府购买居家养老服务，开展了一系列的居家养老服务和残疾人托养服务工作。

二是落实扶持政策，加大对社区居家养老服务的投入。各级政府增加财政投入，将资金纳入预算管理，保证补贴经费和工作经费的及时落实。同时统筹财政资金和社会资源，采取财政补贴、税收优惠、加强社会工作者队伍培训等方式加大对民间组织的培育扶持力度，引导各种社会力量进入养老服务行业。 

三是加快推进医养融合。充分利用城市基层医疗机构开展养老服务，注意发展护理型养老设施，使二、三级综合医院成为本地区老年医疗保健工作的指导中心，一级医院成为社区老年医疗保健的基地。充分利用养老机构已有的网络、管理和人员、设施优势，增设居家养老就医绿色通道，开通对社区老年人的日间照顾和上门服务。建议养老服务中医疗、康复、护理等项目纳入医保结算项目。

（三）加快构建社区居家养老的社会支持体系

一是加大宣传力度，赢得全员参与和支持。广泛开辟宣传渠道，提高社会各界对人口老龄化和发展养老服务业的认知，调动社会参与居家养老服务的积极性，形成全社会支持和参与养老服务的浓厚氛围。强化孝道教育，增强子女养老责任感，鼓励子女公休假、探亲假、节假日回家陪伴父母，进一步弘扬“尊老、敬老、爱老、助老”的优良传统。

二是创新社区居家养老服务运作模式，实现政府、市场和社会的有效合作。按照“政府扶持、社会参与、社区主导、市场化运营”的模式，在养老机构建设、资金引进、服务提供等方面，适当引进民间资本和竞争机制，采取合同外包、委托运营等方式，由政府无偿提供场地，引导社会组织或企业实行市场化与公益性相结合的连锁运营、品牌管理，促进社区居家养老服务社会化、专业化、市场化发展。

三是积极培育和组建居家养老服务队伍。加强对养老服务人员进行有关技能和知识的培训，提高养老服务人员的综合素质、业务能力和职业道德。充分挖掘社区的潜在人力资源，将社区中的党员、热心人士、低龄健康老年人、下岗人员、退休人员等招募组成志愿服务队，培训他们专业护理服务技巧，鼓励他们投身社区养老服务事业。同时，通过市场化手段组织开展无偿、低偿、有偿相结合的专业化社区日托和居家上门服务，并依托老年协会等社会组织，探索开展“以老助（养）老”、“时间银行”等志愿性、互助性养老服务，满足老年人的生活照料、医疗保健、安全保障和精神慰藉等需要。